領導私下說，你是真想改革，還是假想改革？回答：真想改革。領導勸導，真想改革，你就不要打報告，你自己干就是了，成功了功勞是你和我的；不成功你自己負責任。

　　最近，看到吳敬璉先生的萬字建言，改革者上不改革者下。心里很是振奮。

　　但是我在部門和基層調研時，覺得目前對改革的要求和機制，剛好是相反，即凡改革幾乎無懸念者下，不改革者則很有可能上。多個私下場合與一些領導談改革時，幾乎都說起這樣的情況：

　　一是一個地區的領導想推進某一個方面的改革，督促相關局辦委，而許多局辦委的負責人，碰到處科股長拿出法律法規來，說這項改革是違法的，你要推進你先簽個字，你負責任。屬下也是想，你推進改革，你想上升，但你不簽字，失敗了你拿我們當替罪羊。這些部門領導一想，現在強調依法執政、依法行政，依法改革；即使改革也要立法在先。算了，就不要趟這渾水了。還沒改革，簽了個字，舉報信就上去了，犯不著。處理改革與違法之間，兩邊結果和風險相比，還是取不違法為先為大。因為真要改革，基本是違法的，一查一個準，肯定要下。

　　二是雖然十八屆四中全會也提出了，一些可能與現行法律法規不符的改革，在沒有修改和廢止法律前，可以向上級報告，進行授權后改革。于是，有地區想改革，就改革方案先與有關部委廳局自己熟悉的領導電話勾通，或者到北京省、會匯報，領導私下說，你是真想改革，還是假想改革？回答：真想改革。領導勸導，真想改革，你就不要打報告，你自己干就是了，成功了功勞是你和我的；不成功你自己負責任。

　　你還不明白嗎，在中國，打報告，一般是不想干這件事，推給上級，讓上級研究研究，就沒有了下文，就可以不干了。你又想改革，干出點政績，又想讓上級我們來承擔責任，哪有這樣的好事？

　　你要知道，地方和企業是要搞活，要發展；而要搞活，要發展，要干點法律法規上沒有的事，就要出這樣和那樣的問題；部門的職責就是不出問題，出問題我們就要負責任，你也要體諒我們。你既然將這項改革已經在當地吹出去了，看在咱倆至交的份上，你就打個報告吧，打上來我就研究著，時間嘛看中央具體對這樣的改革有啥動作再說（中央讓部門改革，大膽試，大膽闖，而部門卻等著中央的精神）。這對你在當地也有個交待。

　　于是這位地方領導想，看來我要真進行改革，幾乎是百分之百可能下，而不改革不出問題我熬著年頭，沒有功勞也有苦勞，我總能熬上去。于是，改革也就邏輯合理地推不動了。這不可能不直接影響黨的十八屆三中全會決定部署改革大業的進程和成功與否。

　　一、狹義“立法在先、依法改革”會使改革遙遙無期

　　目前，學術和政策界對“立法在先、依法改革”有一種狹義和錯誤的理解，就是所有具體的改革，如果與現有的憲法、法律和法規相沖突，都必須先清理，再通過人大和行政程序進行廢除，然后調研、草擬、提出、討論、提交、立法排隊、辯論和通過新的修改草案或者新法草案，等有新法后，才能按照新法的精神進行改革。

　　如果是這樣理解，則改革定會以失敗而告終。清法、廢法、排法、修法、立法的時間就很長，改革任務繁多，等立法后再改革，客觀上使改革遙無期限，根本也完不成全會所述的改革大業。我國截止2013年11月底同，現行憲法及法律共計534部，行政法規490部，司法解釋194部，部委規章及文件7767部，地方性法規8600多件。

　　從這些法律法規的特點看：

　　一是大多數是部門立法，不是第三方立法，部門權力利益（具體如審批、年檢、收費和罰款等）的色彩很濃厚。

　　二是基本上是改革轉軌過程中的立法，許多法律和法規中，含有很多重行政管制、輕市場規則的意圖；越早的立法，越限制產權和市場，已經形成改革的最大障礙，根本不可能完全按照這些法律法規去推進改革。

　　三是從國際國內新的投資貿易規則要求，以及行政體制改革精神看，過去都是按照對企業和居民正面清單管理的思維方式所立的法律法規，而且對政府和行政的約束性立法很少和不嚴，許多法律法規在新的形勢下，都不能再用。

　　四是許多法律和法規由于部門立法或者部門制定，部門利益使然，都想擁有審批權和收費權，都不想承擔責任，法律法規間相互沖突、重復交叉問題并存；許多法律法規原則性太強，操作性太差，重審批輕監管，被處罰者違法成本很低，執法者由于處罰上下線空間太大而尋租機會太多。

　　因此，相當一部分法律和法規，需要推倒重來。我們的《預算法》、《住宅法》等許多法律，立了十幾年，甚至二十多年，還沒有出臺。如果這樣龐大而繁雜的法律法規，要清理、廢止、修改、起草、充分討論、立法排隊、提交人大、開會辯論、大會通過，僅此一項，短則10年，長則20年。如果再依新法而改革，所用時間為6年，則改革完成的時間早是2030年，晚則是2040年。這樣的過程和結果，根本不符合十八屆三中全會改革以2020年為限的時間表精神。

　　二、曲解“立法在先、依法改革”將陷改革于失敗

　　片面地理解和解釋“立法在先，依法改革”，并以此為推進改革的原則，則會形成拖延、推諉、反對、打擊改革勢態，并且有改革的意圖者，特別是省地縣干部，普遍以不觸及法律法規底線為準，不違法為工作準則，創新的事放一放，對改革抱謹慎、觀望、等待之態度。

　　一是可能成為不銳意進取，或者改革總是沒有進展，或者到預定的時間也沒有完成改革的理由，最后把責任推到“立法在先、依法改革”上。

　　二是出于部門、壟斷等利益，不愿意放權和放棄收費等利益，以“立法在先，依法改革”為由，能推則推，能拖則拖，拖到改革流產為止。

　　三是對一些改革方案的先行先試，推廣執行，以“立法在先，依法改革”為由，加以阻礙。

　　四是改革者風險很大，如果狹義地解釋“立法在先，依法改革”，許多改革實際上就是違法，任何人都可以舉報提起訴訟，按照法律定以瀆職罪或其他罪名，投入監獄。歷史上許多改革者不能善終，就是因被觸及利益者后來以違法的罪名而將其繩之。

　　從束縛和阻力看，如果狹義地曲解“立法在先、依法改革”，改革根本就無法進行。

　　如商貿投資仲裁機構，按照事業單位改革方案的要求，要么改革為政府的收支兩條線事業單位，要么改為政府國資委管理的國有企業，這兩條改革出路都會使這類機構無法與世界仲裁機構的設立和運行原則接軌，受到業界仲裁不會公平的詬病，并嚴重影響我國仲裁在國際經濟的中話語權，及其此類高端服務業在我國的壯大發展。

　　再如，推進創新戰略，急需建立科技金融體系，風險投資，科技信貸，國企并購，資本市場退出、互聯網金融等等，要么與許多法律法規相抵觸，要么根本就沒有法，按照現行的法律法規辦，根本就沒有能建成科技金融體系的可行性；如果等這些法律法規，按照清法、廢法、修法、擬法、討論、提交、排隊、辯論、通過等漫長過程去消耗時間，發達國家，特別是美歐日的科技創新，不可能等待我們修改完法律法規后，再和我們一起進行科技進步的競爭。

　　還有如，按照農村土地承包法律法規，目前農村農民的土地承包經營權，也就剩有10年左右的時間期限。一個真心投資于農業的企業，簽訂合同出資建設現代化農場，水渠、道路、地力、農機等投入了大量資金，快到期時，農民如果依目前的法律毀約，將有出無回、雞飛蛋打。

　　如此等等，數不勝數。曲解“立法在先、依法改革”，必將阻礙改革、陷改革大業于毀滅。

　　法律法規是對實踐中人們選擇的行為準則和秩序的歸納。改革在一定意義上講，就是棄舊建新的過程，立法不能脫離改革的實踐，不能依據書本和想象去憑空捏造，狹義強調“立法在先，依法改革”。對新事物還沒有探索，還沒有進行新體制建設和運行的實踐，其立法的實踐根據是什么呢？依照這樣憑空所立的法而行，會不會使改革走向死胡同呢？

　　三、“立法在先、依法改革”含義的時代要求

　　實際上，從世界其他有關各國，包括中國興衰的歷史看，不斷地進行改革，推陳出新，才能保證不陷入周而復始、惡性循環的黃宗羲定律怪圈。

　　今天的中國，改革使人民幸福、國家強盛與不拖延改革使民生艱難、國家陷入困境之間正在進行著緊迫的賽跑。成則躍過峽谷，敗則跌入深淵。沒有退路可言。黨的十八大選出了習近平同志為總書記的黨中央，形成了有權威的中央領導集體，特別是十八屆三中全會出臺了具有劃時代意義的改革總體方案。形成新權威主義與人民民主及市場經濟相結合的可喜局面。

　　我認為，錯過今天，以后這樣有領導權威力、總體方案清晰、民眾達成共識三位一體的改革局面不可能再來。改革機不可失，中國能否復興，能否朝著現代體制和現代國家邁進，關鍵在此改革一戰。不能片面地理解、解釋、宣傳和扭曲“立法在先、依法改革”，而束縛改革創新的手腳，削弱擔當精神，消耗寶貴的時間，使改革大業眼睜睜滑向失敗的邊緣。

　　需要全黨全國人民清醒地認識到，正確認識和理解“立法在先，依法改革”，其深刻的含義是，“立改革大法，依照根本大法堅決推進改革”。因此，我認為，從現在看，黨的十八屆三中全會決定，深入人心，是中國復興的總體改革方案，實際就是改革行動大法。2015年“兩會”，有一項重要的工作，就是將三中全會的改革方案，進一步完善，在人民代表大會上討論通過，成為中國21世紀前半葉中，最為重要的改革法律。我們黨依法執政，我們的政權依法治國，就是要以人民的愿望，集中成黨領導執政的決策，再把黨的決策通過人民代表大會轉變成法律。這是一部明確改革大業目標、方向、任務的方案法，也是對于國務院、兩高、各部門及其地方政權改革行動的授權法。

　　需要指出的是，現有憲法、法律、司法解釋、法規中，與改革不抵觸，與市場經濟相適應，現有的運行已經證明是成功的等條款，一些甚至是促進改革的條款，仍然要嚴格執行，要依照這些“法”而推進改革、執政理國。不能走向“無法無天”的另一極端。

　　然而，改革是一場革命，而不是守成，其必然要與現有的憲法、法律、司法解釋、法規中相當多的條文相沖突。因此，十八屆三中全會的改革決定，特別是2015年人大通過成為法后，其地位不次于憲法，在創新碰到一些不適應改革的憲法條款時，行動應當以21世紀初期改革大法的要求為準。有的改革直接與目前法律法規的有關有條款相抵觸，有的創新是現有“法”中沒有歸納的事物。因此，改革的特殊時期，必然要突破狹義“立法在先、依法改革”的制約。改革與法的邏輯關系為：立改革行動大法在先，以此根本大法為依據堅定和堅決推進改革，先行先試，總結經驗，汲取教訓，逐步推廣，并以實踐運行的結果，而立體制框架和行為規定等成型法。

　　現在的中國，可能更加緊要的是，緊急清理，并由人大立即頒布特別法，廢除和停止執行一切嚴重阻礙經濟增長、不合乎市場經濟、不利于投資創業、防礙搞活經濟、導致投資者資產無安全感、使得資金和消費外流、投資和建設遙遙無期、部門和事業亂收費亂罰款、有機會吃拿卡要等一系列過去立的法律法規及其有關條款。否則，不可能在需要改革的關鍵時刻，馬上就可以立法在先；而依法改革，實際是上根本就無法，即滑辦法改革。

　　總之，需要糾正對“立法在先、依法改革”的狹義曲解，正確認識其在改革時期的真正含義，以黨的十八屆三中全會確定的關系中國復興和民族發展命運的改革大法，大膽試、大膽闖，并按照全會所確定的2020年時間表基本完成改革的各項任務，建設一個民主和法治的現代國家。

　新浪財經　(本文作者周天勇介紹：中共中央黨校國際戰略研究所副所長、研究員。)